宋英辉

根据现行治安管理处罚法，已满十四周岁不满十六周岁的未成年人有违反治安管理行为的，依法给予的行政处罚不执行。这一规定初衷是保护未成年人，避免关押造成的身心伤害。但是，由于没有规定后续如何管束和帮教，实践中大多一放了之。因为这些违法未成年人的心理行为偏常问题并没有解决，导致一些未成年人特别是闲散或流浪未成年人一犯再犯，甚至最后走上了犯罪的道路，成为影响社会治安的一大顽疾。为此，治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）加强了对未成年人违法的处罚力度，将十四周岁至十六周岁不执行行政拘留处罚的规定，修改为对于十四周岁至十六周岁违反治安管理的，具备法定情形时，作出的行政拘留予以执行。

对未成年人适用行政拘留难以发挥教育矫治作用

行政拘留是一种行政处罚措施，对未成年人适用行政拘留，除了使行为人留下案底外，也难以发挥教育矫治作用。

第一，行政拘留难以对未成年人起到预防作用。

行政拘留作为对治安违法行为的制裁措施，旨在通过临时拘禁违法者，达到遏制再犯、吓阻潜在违法者的目的。对于成年人来说，他们具有认知能力、情绪控制和行为控制能力，理解违法行为与治安处罚之间的关联性。因此，行政拘留对成年人更能发挥预期效果。

未成年人实施危害行为，具有不同于成年人的特殊性。从外部因素来看，大多违法未成年人深受家庭监护缺失、父母教养不当、学校教育偏差、社会消极环境或不良资讯的影响。从个体自身因素来看，此年龄阶段的未成年人身心处于发展的不稳定、不成熟状态中：在脑发育方面，尽管脑的重量和容积基本达到成人水平，但是大脑机能远远落后于成年人，特别是前额叶皮层远未成熟，辨别是非、控制行为、遵守规则的能力弱；在心理方面，处于“第二次危机”的青春期（十二周岁左右至十八周岁），内心充满矛盾，情绪容易波动，具有很强的叛逆性、冲动性。因此，在外界不良环境的影响下，未成年人容易不计后果，实施危害行为。

对未成年人予以行政拘留，临时限制人身自由，的确可以暂时隔断他们与不良社会环境的联系，在短时间内防止他们继续实施违法行为，但作用非常有限。由于行政拘留缺乏针对性且期限短，这一措施无法解决未成年人原本存在的心理行为偏常，消除其诱因，也难以使之形成对法律应有的敬畏和守法的内心需求，不可能从根本上预防再次违法或犯罪。

第二，行政拘留会给未成年人的社会化造成负面影响，成为社会治安的长期隐患。

青春期是个体人格形成的关键时期。在这个阶段，未成年人的脑细胞内部结构和机能不断进行复杂的分化，沟回增多、加深，神经联络纤维数量大大增加，大脑某些重要的机能逐渐发育成熟。比如，十二周岁至十八周岁的时期，控制情绪的边缘脑仍处于发育的关键阶段。研究表明，不良的外部环境和经历会改变或阻碍大脑发育的正常进程，而且这种影响具有不可逆性，日后难以完全消除。行政拘留是一种临时性限制人身自由的措施，具有强制性和惩罚性。从行为自由到行政拘留后封闭式拘禁，其所处环境会发生巨大变化，这会对未成年人的大脑发育、性格养成、心理健全产生影响，甚至有可能促成其形成反社会人格，导致攻击性增加，日后矫正的难度更大。

同时，对处于学龄阶段的未成年人予以行政拘留，会短暂中断其接受教育的过程，且容易形成标签效应，使之受到排斥或歧视，有的甚至会自暴自弃，给回归正常学习生活造成困难。

鉴于以上理由，对违反治安管理的未成年人不应当简单采取成人化的处罚模式，特别是应十分慎重适用行政拘留等拘禁类措施。

对未成年人罪错行为实行区别对待经实践证明有效

未成年人身心处于发展中，可塑性强。在容易受到不良因素影响误入歧途的同时，也容易接受教育矫治重回正途。如果干预及时、得当，可以将其培养成为合格的公民，至少不是危害社会的人；如果放任不管或者干预不当，心理行为偏常很有可能继续严重下去，导致实施犯罪甚至成为累犯、惯犯，矫正成本高、难度大，严重威胁社会治安。可见，要降低未来社会的犯罪率，必须从未成年人群体切入，科学、合理地应对其罪错行为。

联合国有关文件与公约以及多数国家与地区采取了区别对待的政策，而且经实践证明是有效的。简单来说，就是不能简单照搬适用于成年人的措施，对其行为单纯地进行惩罚与制裁，而是关注行为人，消除其心理行为偏常，帮助恢复实现正常的社会化。比如，我国澳门地区针对年满十二周岁尚未满十六周岁、被法律定为犯罪、轻微违法或行政上违法的未成年人，根据情况适用不同的教育监管措施：警方训诫、司法训诫、复合、遵守行为守则、社会服务令、感化令、入住短期宿舍和收容。再比如，日本、美国、法国等将这类行为（称为“违警行为”）作为轻（微）罪、违警罪处理，未成年人适用区别于成年人的少年司法制度，程序和实体上的多元化处遇措施充分体现了非监禁化、教育矫治的特点。在域外，虽然对未成年人实施的类似行为（类似于我国内地的治安违法行为），有的措施也涉及限制人身自由，但其功能定位是对行为人心理行为偏常的干预矫治，而不是对行为本身的制裁，因其具有专业性、针对性和持续性，而与以制裁为目的的行政拘留有实质性区别。

此外，如何有效处置违法未成年人，我国地方公安机关也在积极探索，积累了有益经验。比如，北京市公安局海淀分局、广西钦州市公安局钦南分局在整合成立专门的未成年人警察队伍的基础上，开展了违法未成年人警察训诫工作，取得了良好的法律效果与社会效果。北京市公安局海淀分局训诫感化制度涵括了训诫、跟进、解除三大块内容，由承办警官、司法社工、违法未成年人及其父母四方共同完成并负责。在北京市海淀区，社工跟进帮教3次以上服务的48人中无一再次违法或犯罪。

科学设置未成年人治安违法行为处遇措施

未成年人正处于学习知识技能、养成人格、培养规则意识的关键阶段，家庭、学校、政府以及社会等方方面面应当创造条件，对他们的心理行为偏常开展针对性矫治，保障其完成义务教育，引导其接受适合的职业技能教育与培训，最后顺利融入社会。不满十二周岁的未成年人具有很强的家庭依赖性，一般情况下尚未进入青春期，对其教育管束最适宜由父母进行，由专业人员跟踪帮教，予以支持、监督。十二周岁以上的未成年人已经具备了一定的独立性，容易叛逆冲动。大量案例和数据也表明，十三周岁至十四周岁是未成年人开始实施违法行为最为集中的年龄阶段，需要更多外力的干预。对此，修改治安管理处罚法时，建议以十二周岁为界限，设置符合未成年人身心发展规律、具有教育矫治和预防功能的干预措施。具体包括：

（一）对已满十二周岁的未成年人的处遇措施。

1.警察训诫。对于实施治安违法行为的，公安机关可以予以训诫，组织旨在促使双方和解的商讨会，责令监护人严加管教或改进管教方式，告知学校予以配合。

对于初次实施违法行为，情节较轻，或者达成和解，具有较好监护条件的，公安机关可以交由学校进行告诫，对其批评教育、警示谈话、将表现计入学校综合素质评价，告知监护人加强管教。

2.改正计划。警察训诫或校方告诫，可以根据需要成立帮教小组，针对未成年人的问题制定改正计划。帮教小组应当由具有心理学、教育学、社会学等知识的人员或社工参加。改正计划应当符合未成年人身心特点，且具有针对性。

在改正计划中，公安机关可以根据需要责令未成年人或其监护人履行以下义务：

（1）向被害人致歉和赔偿。责令实施危害行为的未成年人及其父母等向被害人赔礼道歉，责令实施危害行为的未成年人的父母等向被害人支付一定数额的赔偿金。

（2）遵守行为规范。规定行为人在一定时期内必须遵守的行为规范，包括禁止实施特定行为、与特定人员交往或出入特定场所等。

（3）接受教育矫治。责令接受特定内容（情绪控制和人际关系管理、法治教育、职业培训等）的教育或特定类型（寄宿学校）的教育，接受心理辅导、戒瘾治疗等。

（4）参加校内或社区服务。责令行为人参加校内或社区公共服务等活动。

（5）接受保护观察。由法律规定或授权的机构、组织或专业人员，对其跟踪帮教、监督考察。

3.转入专门学校。对于实施治安违法行为，经警察训诫后仍不改正的，可以依法转入专门学校。具体来说，如本人及其监护人同意转入普通专门学校的，可直接转入；本人或其监护人不同意或无法联系到监护人的，由公安机关作出决定。

教育对未成年人至关重要，未成年人无论如何都不能中断学习。专门学校一方面可以保障适龄未成年人继续完成义务教育，同时可以对其行为进行集中管束，使其接受针对性的教育与矫治，掌握一定的技能。实践证明，专门学校在教育、矫治问题青少年方面成效显著。

（二）对不满十二周岁未成年人的处遇措施。

不满十二周岁的未成年人违反治安管理的，应当责令监护人严加管教，有关机关和部门予以支持、监督。

（三）对未成年人家庭的干预措施。

处置未成年人治安违法行为时，公安机关可以根据需要责令监护人改进家庭监护，比如全面履行监护职责、改进家庭教育、接受专业支持或亲职教育、一定时间的陪伴与交流，等等。监护人拒不履行上述义务的，可以依法予以治安处罚。存在法定情形的，可建议或申请撤销监护人资格。

发现流动的未成年人实施治安违法行为的，公安机关紧急处置后，立即送至当地未成年人保护中心临时看守，通知其监护人。所采取的干预措施在行为地执行；不具备条件的转送至户籍或监护人所在地委托执行。没有监护人或者联系不到其监护人的，暂由未成年人保护机构临时安置，后根据适用的措施移送至有关机构或场所。

综上，修改治安管理处罚法时，应当调整以下内容：

在第一章（总则）第五条第三款后，补充增加“对违反治安管理的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”。

整合第二章（处罚的种类和适用）有关未成年人的相关规定，在适当位置单独设置为一条。具体条文为：

已满十二周岁不满十八周岁的未成年人违反治安管理的，公安机关予以训诫，根据案件情况公安机关也可以交由学校进行告诫，必要时成立帮教小组，制定改正计划，进行跟踪帮教。

公安机关可以责令未成年人或其监护人履行以下义务：

（1）向被害人致歉和赔偿。责令实施危害行为的未成年人及其父母等向被害人赔礼道歉，责令实施危害行为的未成年人的父母等向被害人支付一定数额的赔偿金。

（2）遵守行为规范。规定行为人在一定时期内必须遵守的行为规范，包括禁止实施特定行为、与特定人员交往或出入特定场所等。

（3）接受教育矫治。责令接受特定内容（情绪控制和人际关系管理、法治教育、职业培训等）的教育或特定类型（寄宿学校）的教育，接受心理辅导、戒瘾治疗等。

（4）参加校内或社区服务。责令参加校内或社区公共服务等活动。

（5）接受保护观察。由法律规定或授权的机构、组织或专业人员，对其跟踪帮教、监督考察。

经训诫仍不改正或者违反治安管理情节严重的，可以依法转入专门学校。

不满十二周岁的未成年人违反治安管理的，应当责令监护人严加管教，有关机关和部门予以支持、监督。

公安机关可以根据需要责令监护人全面履行监护职责，接受专业支持或亲职教育。监护人拒不履行的，可以依法予以治安处罚。存在法定情形的，可建议或申请撤销监护人资格。

（作者分别为北京师范大学教授、中国政法大学讲师）